Cuando el Congreso decidió cambiar el modelo de justicia en México, hace una década, dejó la operación en manos del presidente, los gobernadores y los jueces, quienes dispusieron de miles de millones de pesos y tuvieron ocho años para capacitarse.
Hoy, a dos años de que se iniciara la “puesta en marcha” del sistema penal acusatorio en el país, las policías siguen sin investigar, los agentes del Ministerio Público tienen el control absoluto de las indagatorias y los jueces deben liberar por falta de pruebas, aunque existan delitos.
El resultado es que la impunidad, ya de por sí casi total, se ha institucionalizado, asegura María Novoa, coordinadora del Programa de Justicia de México Evalúa, organización dedicada a la evaluación del ejercicio del gobierno en México.
Para esconder sus incumplimientos en un sistema en el que no creen y, sobre todo, explicar el aumento de la violencia en el país, abunda, los gobernadores responsabilizan al sistema penal acusatorio, al que tachan de hipergarantista con los acusados.
Lo que quieren es más gente en la cárcel y en los hechos han entorpecido su funcionamiento. Las policías en el país han reducido las detenciones y las procuradurías o fiscalías siguen decidiendo a quién procesar, en la lógica del sistema inquisitorial. Lo mismo que los jueces cuando se trata de resolver un amparo.
A dos años, las cifras oficiales indican una disminución de las capturas casi de 40%. Además, de cada 10 casos, el Ministerio Público sólo manda dos a los juzgados y menos de 1% llega a juicio oral, figura central en el sistema de justicia adversarial.
Novoa ha revisado cómo se ha echado a andar el nuevo sistema. A contracorriente, dice, por falta de información de parte de los gobiernos federal y estatales, a pesar de su obligación legal de informar cada seis meses al Congreso sobre lo que han hecho.
Cuando el sistema de justicia acusatorio entró en vigor, en junio de 2016, el gobierno de Enrique Peña Nieto decidió desaparecer la Secretaría Técnica (Setec) creada para su implementación y pasó esa labor de coordinación a la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP).
Dependiente entonces de la Secretaría de Gobernación, el sistema de justicia quedó en el área de seguridad. “Ya se habían dejado muchos vacíos en los ocho años de la implementación, y con la decisión de enviar el tema al SESNSP, le dieron una perspectiva de seguridad pública, punitiva, y se perdió la parte de justicia”, dice Novoa en entrevista con Proceso el miércoles 19.
El resultado es que en estos dos años no se apoyó a la Defensoría Pública, uno de los pilares del sistema, ni a los poderes judiciales locales, asegura la autora de cinco evaluaciones sobre el funcionamiento del mismo.
La más reciente, dada a conocer el mes pasado, señala que de los 9 mil 22 millones de pesos invertidos hasta ahora por los gobiernos federal y estatales, sólo 6.4% (577 millones) ha sido para “implementación y desarrollo del sistema de justicia penal”. Casi todo fue para policías, procuradurías o fiscalías, y otra parte para las unidades de medidas cautelares y “asesores de víctimas”.
Pero hay más dinero todavía. Novoa dice que en los últimos cinco años el gobierno de Estados Unidos ha entregado 100 millones de dólares mediante la Iniciativa Mérida. La USAID, la agencia estadunidense de ayuda para el exterior, ha sido la promotora del cambio del sistema de justicia en México, como lo ha hecho en otros países de América Latina.
Para el próximo año están autorizados otros 50 millones de dólares, pero también se espera una auditoría financiera luego de que una revisión técnica puso en duda los resultados de la reforma.
A la deriva
Maestra en políticas públicas por la Universidad Simón Bolívar y especialista en planificación del desarrollo por la Universidad Central de Venezuela, Novoa ha trabajado en diversos proyectos de modernización y reforma judicial en distintos países para el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la USAID y la Unión Europea.
Desde 2016, cuando el gobierno de Peña Nieto decidió desaparecer a la Setec, el sistema “ha estado a la deriva”. Incluso desde antes, hace unos cuatro años, cuando se fue perdiendo el control de la implementación, afirma.
Novoa asegura que en México no ha existido una definición clara ni integral del nuevo sistema de justicia.
–¿Hay boicot de los poderes ejecutivos al nuevo sistema de justicia?
–Algo hay de eso. Al no tener políticas efectivas para la seguridad pública, usan el aparato de justicia para solventar el problema. En su populismo penal, buscan tener a más personas en prisión para dar la percepción de que hay más seguridad, lo cual es completamente falso.
–¿Estamos ante una contrarreforma silenciosa por la vía de los hechos? –se le pregunta
–En el caso de los poderes judiciales, el federal y los locales, se están dando resoluciones que son contrarias a los principios del sistema. Están otorgando la prisión preventiva como una medida generalizada y no como una excepción, que es uno de los principios del sistema. La idea es que el proceso se lleve en libertad. De cada 10 casos, en siete se está dictando prisión preventiva.
Novoa dice que los casos se tienen que resolver con la menor cantidad de audiencias posibles. Explica que en el estándar internacional, se deben tener máximo cuatro audiencias, incluido el juicio. En México se están necesitando hasta 10, lo cual va contra el principio de la rapidez.
Todavía eso no es un gran problema, dice. “La alarma es que todo se está quedando en las procuradurías. A los jueces sólo les están llegando uno de cada dos casos. La mitad. Y eso, de lo que llega”.
Dice que ante su débil capacidad de investigación criminal, el Ministerio Público prefiere negociar un procedimiento abreviado porque no tiene las pruebas para acusar a alguien y llevarlo hasta el juicio. Sabe que ahí puede perder. Es lo que ahora está pasando. Pero aclara: aún no podemos asegurar que es excesivo.
Los casos que llegan al juicio oral son menos de 1%. Eso está por debajo de la media internacional, que es de entre 3 y 4%, dice la especialista. A escala federal los números tendrían que ser más altos por tratarse de delitos más complejos, pero casi nada está llegando a los tribunales federales, afirma con base en las cifras del propio Poder Judicial de la Federación, “el único que está cumpliendo con los informes semestrales”.
Novoa abunda y recurre a la figura de “la tubería procesal” para explicar lo que está pasando con la aplicación de la justicia en México: de cada 10 casos que llegan al Ministerio Público, cinco se quedan “acumulados” y no pasa nada. De los cinco que siguen, tres se van a archivo temporal y tampoco se resuelven.
Al Poder Judicial llegan dos casos. Uno va a procedimiento abreviado y sólo uno a juicio. Los que se está resolviendo son dos de 10, en los que se sabe quién o quiénes son los responsables y si hay sanción o no, lo cual depende de que se haya podido demostrar la culpabilidad.
–¿Qué de distinto está haciendo el Ministerio Público respecto al sistema anterior?
–Nada. Las estructuras de los ministerios públicos no han cambiado. Por eso se quedan las investigaciones. Ahí está la debilidad de todo el sistema. Pero no sólo ahí. También en la policía, que está muy debilitada y no está haciendo labores de investigación, como se le facultó para la operación de este sistema. El Ministerio Público sigue investigando, cuando ya no debería sino dedicarse a la conducción legal de la investigación.
“Las policías tampoco han hecho nada distinto”. Dice la experta.
–Pareciera que después de 10 años México no ha tomado en serio la reforma penal.
–En lo absoluto. Debió ser una definición de una política de Estado, independiente de los cambios de gobierno, sostenida en el tiempo.
Puertas giratorias
–Quienes buscan la contrarreforma dicen que el nuevo sistema es de “puertas giratorias”, que permite salir a los detenidos.
–Tenemos identificadas dos puertas giratorias en el proceso. Pero no están en donde dicen, sino al inicio del proceso. Y no se puede atribuir al sistema.
“Una es cuando el policía detiene. Lo que se ha visto es que el número de carpetas con detenido ha caído de forma sistemática en los últimos años. Se ha caído casi a la mitad. La policía ha dejado de hacer detenciones porque en el nuevo sistema puede tener responsabilidades administrativas y hasta de tipo penal. Aparte de vicios, como ‘negociar’ para soltar a los detenidos, tiene bajas capacidades y condiciones.
“La segunda puerta se abre cuando una vez que el policía se decide a detener y se inicia el proceso, el Ministerio Público, sin ningún control jurisdiccional se erige en juez, porque puede decir que no recibe a los detenidos si llegan en malas condiciones y le pide al policía que se lo lleve porque el juez de control le puede declarar ilegal la detención”.
